Quero ser Grande

Gustavo Theodoro

“Pode-se dizer que tudo aquilo que sabemos, isto é, tudo aquilo que podemos, acabou por se opor àquilo que somos.” (Paul Valery)

Há uma impressão que está se generalizando de que não mais ambicionamos ser um grande país, de que estamos nos contentando em ser apenas um país grande. O reiterado abandono da reforma tributária, as recentes maquiagens nas contas públicas, a falta de discussão política no País, os entraves na infra-estrutura, o desempenho de nosso sistema educacional, tudo isto indica falta de ambição e conformismo. No campo que mais nos interessa neste espaço (o tributário), o que mais se lamenta não é exatamente a falta de evolução de nosso sistema tributário, mas o contínuo e constante retrocesso a que temos testemunhado.

Na década de sessenta demos largos passos rumo à modernidade no campo tributário: em 1966 foi aprovado o ainda vigente Código Tributário Nacional; a reforma do ICM nos anos de 1966 e 1967 promoveu o nascimento de um imposto – uma espécie de IVA – que sabidamente provoca o desenvolvimento do país que o adota.

Reformas como estas, que envolvem o sistema tributário de todo o País, têm seu trâmite facilitado se implantados nos tempos regime de exceção, em que o Poder central é flagrantemente superior ao dos Estados-Membros. Nos anos que se seguiram, diversos países passaram a adotar algum tipo de IVA. É possível demonstrar uma correlação entre a adoção do IVA em um país e um incremento adicional no PIB.

O autolançamento, tratado pelo CTN como uma das modalidades de lançamento, representou uma formidável evolução no trato do Fisco com o contribuinte. Nesta sistemática, o próprio contribuinte apura o imposto devido e o paga independentemente de qualquer controle prévio pela autoridade tributária. A experiência internacional tem demonstrado que este tipo de sistemática, que passou a ser adotada por diversos países do mundo, deve ser acompanhada de algumas medidas que nem sempre são fáceis de se implementar.

Primeiro, o sistema tributário deve ser extremamente simples para todos os contribuintes. Qualquer mudança legislativa deve ser precedida de análise do impacto da mudança na complexidade do sistema. Assim, em nosso caso, qualquer alíquota inovadora, qualquer redução de base de cálculo, qualquer alteração de sujeito passivo (como nos casos de substituição tributária), qualquer nova obrigação acessória imposta ao contribuinte deve ser precedida de cuidadosa análise da relação custo-benefício da medida no que tange à complexidade do sistema tributário.

Compreendo que escrever sobre simplificação é muito mais simples do que implantá-la, já que os próprios contribuintes, em muitos casos, solicitam a aplicação dos diferimentos, das substituições tributárias, das reduções de base de cálculo, entre outras. Além disso, há a percepção – sobre a qual tenho sérias dúvidas – de que alguns regimes desses implantados – como as STs, por exemplo – provocam aumento na arrecadação.

No entanto, a ciência do comportamento vem nos ensinando que o ambiente criado entre o fisco e o contribuinte pode afetar significativamente a arrecadação voluntária de tributos. Em outras palavras, se há um ambiente de confiança entre o fisco e o contribuinte, se as regras são claras e há um sentimento generalizado de que a maioria dos contribuintes adere às regras tributárias, a sonegação de tributos se reduz consideravelmente, facilitando ao fisco identificar as situação de desconformidade. O exemplo australiano sugere caminhos que podem ser adotados¹.

A segunda medida que deve necessariamente acompanhar a implantação do autolançamento é a disponibilização de uma estrutura de consulta e apoio ágil e de fácil acesso aos contribuintes. Assim, combinando a simplificação da legislação com o fácil acesso do contribuinte aos órgãos de consultoria tributária do fisco e às consultas publicadas, dificilmente o bom contribuinte deixaria de pagar impostos ou deixaria de cumprir obrigações acessórias devido a dúvidas na interpretação da legislação. O contribuinte sonegador teria dificuldades em alegar má compreensão da norma tributária, já que qualquer dúvida poderia ser sanada com celeridade.

A terceira medida que deveria ser tomada em conjunto também se relaciona à transparência: os tribunais administrativos deveriam publicar na íntegra todas as decisões proferidas e buscar sumular seus julgados – ainda que a medida implique alguma redução na criatividade dos julgadores – para informar aos eventuais litigantes quais assuntos têm jurisprudência formada e incentivar o pagamento ou o parcelamento dos casos em litígio.

Basta listar as providências que deveriam acompanhar a implantação do autolançamento para perceber que temos ido em sentido contrário. A legislação tributária, da década de 1960 para os dias atuais, se tornou mais complexa a cada dia. O ICMS comporta uma séria de exceções e de situações para as quais as dúvidas permanecem, seja entre os diversos fiscos, seja no interior de qualquer administração tributária (como a nossa, em que diversas diretorias são produtoras de interpretação da legislação – como a DEAT, o TIT, a CT, a DRF e a FAZESP -, nem sempre de forma harmônica²).

É importante lembrarmos que estamos sob a vigência da nova lei da transparência com a qual o artigo 198 do CTN – que trata do sigilo fiscal – deve ser combinado. O §2º, do artigo 7º da Lei nº 12.527/2011 é sobremaneira claro, não cabendo espaço para que os entes estatais deixem de cumpri-la:

Art. 7º – …
§ 2º Quando não for autorizado acesso integral à informação por ser ela parcialmente sigilosa, é assegurado o acesso à parte não sigilosa por meio de certidão, extrato ou cópia com ocultação da parte sob sigilo.

O Lei de Acesso à Informação vai ao encontro das necessidades do fisco, pois ela induz à transparência de suas ações, aumentando, com isso, a confiança do contribuinte na autoridade tributária. Apesar do avanço que significou a publicação da Lei que trata do acesso à informação, a maioria dos órgãos governamentais têm tomado iniciativas bastante tímidas nesta área.

Sendo a legislação complexa, a jurisprudência pouco conhecida e as consultas nem sempre públicas, os contribuintes e as autoridades tributárias atuam em um campo cinzento, em que ninguém sabe ao certo que interpretação adotar sobre cada controvérsia. Ao Agente ou Auditor Fiscal resta lavrar autos de infração mesmo em caso de dúvida, com o objetivo de se evitar a prevaricação. Aos bons contribuintes, resta a sensação de injustiça e a falta de confiança no Fisco, já que é impossível cumprir todas as normas tributárias.

O resultado disso é que o nosso contencioso tributário tem valor de crédito tributário constituído muito superior ao dos EUA³, por exemplo. O sistema todo se tornou complexo, a segurança jurídica do contribuinte foi relegada a segundo plano, e o litígio acabou vencendo a batalha. Por isso acumulamos valores tão expressivos como irreais de créditos tributários nos contenciosos (administrativo e judicial) e inscritos na dívida ativa.

O certo é que as administrações tributárias têm feito bastante discurso de modernidade, apoiando-se, na maioria das vezes, em novos sistemas de informação ou sistemas de repressão, mas muito pouco se tem feito, efetivamente, para tornar nosso sistema tributário mais simples, mais uniforme, mais confiável.

Edmund Burke dizia que a conduta de uma pessoa é a única qualidade que raramente diz mentiras. Se adaptarmos esta assertiva para nossas administrações tributárias, suas condutas indicam que não estamos caminhando no sentido da modernidade e, provavelmente, estamos, como País, abdicando da possibilidade de, um dia, sermos um grande país.

lgtheodoro@gmail.com

1 – Transparência é capaz de garantir autonomia para gestor, por Mariana Pimentel Fischer Pacheco, em http://www.conjur.com.br/2013-out-17/mariana-pacheco-transparencia-capaz-garantir-autonomia-gestor-publico.
2 – Autonomia do Fisco III, por Gustavo Theodoro, disponível em http://blogdoafr.com/articulistas/gustavo-theodoro/autonomia-do-fisco-iii/.
3 – Contencioso tributário é muito superior aos EUA, por Lorreine Messias, disponível em http://www.conjur.com.br/2013-nov-21/lorreine-messias-contencioso-tributario-brasileiro-superior-eua

Nota do editor: os textos dos articulistas não reflete necessariamente a opinião do BLOG do AFR, sendo de única e exclusiva responsabilidade de cada autor.

ARTIGOS DE GUSTAVO THEODORO

8 Comentários to “Quero ser Grande”

    
  1. Antônio Sérgio Valente
    janeiro 9, 2014 às 9:09 am

    Caro Gustavo, parabéns pelo conteúdo do artigo. É uma vasta reflexão, propositiva, interessante.
    Só faço um pequeno reparo, de natureza mais semântica do que essencial, quanto ao título.

    Poderia atirar aqui uns lugares-comuns do tipo “é nos pequenos frascos que se conservam as melhores fragrâncias”, ou este outro um pouco mais chulo, “tamanho não é documento, o importante é o jeito”, mas não vou seguir essa linha mais, digamos, pornográfica, pelo menos não a esta hora da manhã…
    Vou colar aqui uma discussão econômica, a dicotomia entre CRESCIMENTO e DESENVOLVIMENTO.
    Não creio que você aspire à grandeza em sentido literal (do país, do sistema tributário, a sua própria, etc). Você aspira, isto sim, à grandeza em sentido figurado, é este o enfoque geral do seu texto.
    Na verdade, você aspira não à grandeza, não ao crescimento, mas ao desenvolvimento.

    Crescer por crescer, sem qualidade, até o mato cresce. Crescer com concentração de renda, sem desenvolvimento social, com saúde de pajelança, escolas cretinas e segurança pública comandada por bananas é bobagem.
    O nosso próprio sistema tributário é exemplo de enorme crescimento. As invenções fiscais proliferaram e proliferam ainda assustadoramente. A guerra fiscal está aí para não me desmentir. A quantidade de normas que diariamente os governos editam é uma coisa astronômica. Mas quantidade não é qualidade. O sistema tributário brasileiro é grande, é complexo, mas não tem qualidade. Creio que nem eu nem você queremos essa “grandeza”.
    O nosso sistema tributário que, como você bem aponta, na década de 60 foi muito bem desenhado, eu diria que por paisagistas econômicos, hoje tornou-se um imenso matagal. A beleza projetada foi-se embora. A vista ficou pesada.
    Poderíamos ter cuidado melhor desse jardim, até eventualmente plantando uma ou outra nova folhagem, quem sabe umas palmeiras, trocando certas flores por outras, sem esquecer das podas necessárias e de aparar a grama, mas não fizemos isso. Esse jardim cresceu contra a vontade e o projeto dos paisagistas, virou mata densa, primitiva, selvagem, onde a erva daninha e o picão proliferam à vontade.
    E nesse ambiente, as cobras e as aranhas deitam e rolam… A gente sabe disso.
    O STF — infelizmente, é preciso dizer — largou mão de cuidar desse jardim. Não está nem aí para o matagal. Eles devolvem a bola para o Senado, que por sua vez passa para a Câmara, e assim segue um jogo feio, encalacrado, sem jogadas bonitas e criativas de verdade, com finalizações de canela…

    Onde estão os paisagistas tributários? É preciso reformar urgentemente esse jardim, cuidar dele, ou em breve o matagal vao invadir e sufocar a casa.

    Só para finalizar, eu, por exemplo, cresci demais nos últimos anos — para os lados e para a frente. Fiquei grande e gordo. Já não caibo nas camisas e nas bermudas que ganhei no final do ano… Tive de trocar algumas peças nas lojas. Aliás, isso é muito chato, pois a gente fica sabendo quanto custaram… rsrs. Quando você diz, no título, que quer ser grande, não é a esse tipo de “grandeza” que aspira, estou certo?

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    • Gustavo Theodoro
      janeiro 10, 2014 às 1:00 am

      Valente,
      Não, não é esta a grandeza a que aspiro. Quando digo grande, refiro-me, evidentemente, a uma grandeza abstrata. Não pretendo aumentar o matagal, segundo seus termos.
      Um abraço,

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  2. Newton Dessico
    janeiro 9, 2014 às 11:40 am

    Caro Gustavo, parabéns pelas reflexões expendidas no seu artigo. De fato, no Brasil, as chamadas “autoridades” não pensam com grandeza patriótica e ainda têm a desfaçatez de alardearem o “tudo pelo social!!!!”, será que estão pensando no voto com esse social? Quanto ao sistema tributário nacional, cada dia mais concordo com Alfredo A. Becker que vivemos aqui um verdadeiro Carnaval Tributário (com todo respeito aos carnavalescos!!!). Por essas e outras razões é que ainda acredito numa Lei Orgânica da Administração Tributária, sem a ingerência dos burocratas de plantão.

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  3. Fernando Alecrim
    janeiro 9, 2014 às 1:41 pm

    Prezado Gustavo,

    Sua análise tem profunda sintonia com a minha.

    Desde garoto eu esperei termos um grande país, por volta dessa época em que vivemos.

    Execrei o regime militar quando finalmente deixou o poder junto com a “estagflação” dos anos 80.

    Veio a frustração com a morte de Tancredo, e herdamos de quebra o governo Sarney, que entre planos eleitoreiros e moratória da dívida externa, conseguiu transformá-la em hiper.

    Collor, minha grande esperança, na esteira das idéias neoliberais ortodoxas que mais ou menos na mesma época passaram a predominar em minha forma de ver o mundo, após o meu mestrado em Finanças, no COPPEAD/UFRJ (apesar de que fico feliz de não ter despediçado meu voto nele, como uma vez comentei no AFR-Pta), talvez uma de duas vezes na vida em que depositei na figura de um candidato a Presidente a esperança de reformas necessárias para termos um país “grande” (no sentido de “desenvolvido”), foi uma frustração ainda maior do que Sarney, porque do Sarney eu não esperava nada mesmo, até porque, quando o Plano Cruzado I estava ainda “dando certo”, em 1986, meu inesquecível Professor de Macro-Economia, Cláudio Roberto Contador, discípulo direto do ortodoxo monetarista Milton Friedman, seu orientador de Ph.D. em Chicago, já havia cantado a bola do fracasso do Plano para seus humildes alunos em exposições brilhantemente fundamentadas ao longo de suas concorridíssimas aulas no COPPEAD.

    Itamar, o nosso Carlitos tupininquim, veio como quem não queria nada, e nos deu Fernando Henrique Cardoso, esperando retornar no outro mandato, nos braços do sucesso do Plano Real. Mas o eleitor não comprou essa autoria auto-atribuída e viu em FHC o verdadeiro mentor do Plano Real, ou pelo menos, seu verdadeiro fiador.

    E foi com FHC que pela segunda vez eu acreditei em um país “grande”. além de gerenciar politicamente o Plano Real, ele finalmente privatizou a Telebrás, a Embraer e a Vale. Hoje, vemos como essas medidas foram fundamentais nesses setores em que essas empresa atuam. Infelizmente, ele não quis correr o risco político na privatização da Petrobrás e do resto do Sistema Financeiro Nacional, Banco do Brasil à frente, por onde hoje se despediçam rios e rios de dinheiro público, em medidas políticas e eleitoreiras no pior sentido do termo, travestidas de patriotismo.

    A chamada “patriotada” terceiro-mundista que a somente a América Latina ainda teima em se apegar. Li que, por exemplo, o México está tomando medidas na esteira da revolução da matriz energética norte-americana (gás e óleo de xisto), e já está preparando a abertura aos estrangeiros, ou quem sabe até a privatização do seu setor petrolífero. E nós aqui, valorizando patriotadas no nosso pré-sal, Petrobrás quebrada mas querendo arcar com 30% dos custos de extração em TUDO, com o governo federal completamente míope para o fato de que em breve a extração ali tornar-se-á economicamente inviável por conta da nova tecnologia dos norte-americanos.

    Finalmente, veio o governo Lula e, agora, a candidata-poste. Quando ele foi eleito em 2002, senti-me mais ou menos como a mulher de uma clássica foto da anexação da Tchecoslováquia, em 1938, onde enquanto observa as tropas nazistas entrando num cortejo pelas ruas da Praga, com uma das mãos ela faz a saudação típica, e com a outra, ela, empunha um lenço em que enxuga as lágrimas. Você conhece essa foto? Pra mim, ela é um ícone de um sonho (de um país) desfeito.

    De lá pra cá, medidas fundamentais como a própria Reforma Tributária foram objeto de descaso, sem sequer um verdadeiro debate quando o governo petista apresentou seu único projeto nesse sentido, ainda na esteira da “Carta aos Brasileiros” (PEC 228/2004). Uma vez acalmado o mercado, nenhum projeto realmente estratégico, exceto anúncios demagógicos de medidas que não são feitas para serem realmente implementadas. O fato é que, ganha a eleição da ocasião, os projetos mirabolantes são logo engavetados e ninguém mais fala neles. Um ícone disso é o Trem-Bala. Mas longe de ser o único.

    Quando fiz minha pós-graduação em Direito Constitucional, o meu orientador, Professor Lobão (Ph.D. na USP), deu uma série de aulas sobre a história das Constituições brasileiras, desde a Constituição do Império, de 1924. Ao chegar na aula sobre a Constituição de 1988, me lembro que ele provocou: “alguém aqui acha que realmente essa Constituição, tão bem construída e harmônica em seus Princípios e Regras, foi resultado daquela Constituinte dividida, em permanente conflito entre Centrão e Progressistas, que contava ainda com elementos tão bizarros e inconsequentes como Agnaldo Timóteo, índio Juruna, e outros então radicais, como João Amazonas e o hoje Ministro dos Esportes Aldo Rebelo (PC do B), o já líder ruralista Ronaldo Caiado, o Afif Domingues (desmacarado durante a campanha presidencial pelo também candidato Mário Covas, que demonstrou que ele esteva ausente em quase todas as sessões da Assembléia Nacional Constituinte).

    Enfim, há inúmeros exemplos de que temos um povo (líderes vêm do povo, não existe isso de “elite” política. Cadê as famílias que mandavam no Brasil há 30, 20 anos atrás? Os Guinle importadores de armas no século XIX? Os industriais Matarazzo?) sem grandes ambições por um país “grande”. E eu constato que devo ter me tornado mais um dos céticos que deixaram de acreditar no sonho do país “grande”. Aliás, constato que quem mais chegou perto de conseguir isto, com seus projetos faraônicos que pelo menos saíram do papel (Usiminas, Embraer, Angra I e II, Ponte Rio-Niterói, Complexo de Camaçari-BA, EletroNorte, Itaipú, etc.). foram mesmo os militares. A quem eu cheguei a execrar um dia.

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  4. Fernando Alecrim
    janeiro 9, 2014 às 6:07 pm

    Apenas para completar a idéia: não foi também o regime militar que fez a última reforma tributária brasileira de que se tem notícia, através da Lei nº 5.172/1966 (CTN)?

    Mas quando iniciei o comentário acima, não pretendia vir enaltecer o regime militar. Com isso, eu acabei me desviando de comentar o mais importante no seu texto, que é a reclamação pela inexistência de um sistema tributário mai simples. Como brasileiro, sou a favor da ideia. Mas como fiscal, tenho que dizer que tenho receio de que isto se reflita negativamente em nosso “status” e consequentemente, nos nossos vencimentos.

    O que pode ser erroneamente interpretado como um posicionamento egoísta, insensível e, levando ao exagero na interpretação, até mesmo impatriótico, nada mais é do que o justo receio a respeito do que poderá acontecer com a nossa carreira. Sendo bem realista, ganhamos pelo que valemos; essa é a lógica de qualquer trabalho, seja na área privada ,seja na área pública. E a essa altura da vida, naturalmente que nós, especialmente os AFRs mais antigos, devemos nos preocupar com o futuro.

    Também debati no AFR-Pta como essa “simplificação” poderá impactar na nossa remuneração, creio que você deve se lembrar: foi quando o Bianchi, com quem tenho “zero” de afinidade ideológica, concordou comigo pela primeira vez na vida (e provavelmente, pela última também). Unidos pelo medo…rss.

    Pense apenas no seguinte: quanto mais simples o nosso trabalho, mais fácil nos substituir por outra mão-de-obra menos qualificada e, portanto, também menos exigente. Poderá ser por terceirização (o que eu não acredito que ocorra, por óbices constitucionais que interpreto como sendo verdadeiras cláusulas pétreas), ou por meio dos futuros concursos para mera reposição de contingentes aposentados. Uma “bancodobrasilização” da carreira. É possível, sim. O ideal seria manter o atual nível de complexidade de nossas responsabilidades, ou mesmo aumentá-las. O novo paradigma da auditoria contábil digital vem nessa direção, por isso, certamente ela será ótima´para a nossa carreira. Já a mudança da arrecadação da origem para o destino – e sei que você discorda de mim – é perigosa. Após anos criando e aprfeiçoando sistemáticas próprias de fiscalização tributária num Estado como São Paulo, o mais industrializado do país, investindo em tecnologia fiscal e tributária (ex: desenvolvimento de ferramental para fiscalização granulatória como o Business Object e a novíssima ferramenta de auditoria contábil digital espanhola adaptada ao nosso ambiente tributário, o sistema do contencioso eletrônico “e-PAT”, etc.), caso o governo estadual tenha uma visão míope, não apenas o Fisco estadual, mas a própria arrecadação do Estado irá regredir violentamente a um estágio de uns vinte anos atrás. Não é possível que não haja uma solução mais inteligente para o fim da guerra fiscal.

    É no que acredito. E é o que eu defendo, como se minha sobrevivência dependesse disso.

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    • Gustavo Theodoro
      janeiro 10, 2014 às 1:07 am

      Fernando,
      Não acredito que a simplificação do sistema implique redução de nossa remuneração. Restará ainda muita complexidade para justificar nosso salário; e nossa produtividade, em um sistema tributário menos complexo, teria grande incremento; e poderíamos ter um quadro mais enxuto; e provavelmente até termos aumento em nossa remuneração.
      Obrigado pelo comentário.
      Um abraço,

      Responder
  5. Alexandro Afonso
    janeiro 9, 2014 às 6:53 pm

    Gustavo, passo só para parabenizar publicamente o artigo.

    Responder
  6. Gustavo Theodoro
    janeiro 10, 2014 às 1:10 am

    Caros Newton e Alexandro, obrigado.
    Um abraço,

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